片区整体开发型重大工程项目治理研究——以上海西岸传媒港为例

时间：2020-04-01　　来源：《工程管理学报》谢坚勋等

例中，表现为通过关系治理机制来探索地下空间整体开发中多建设主体情境下的界面划分及协调机制[15]。

具体而言，西岸传媒港项目开发建设的过程中，地上各个单位之间是平等的法律主体，相互之间是一种“相邻关系”，但为了项目的整体目标，以及与地下空间建设的接口，需要紧密配合、高度协同，这种平等的关系从地块与地块之间的纵向界面关系演变成复杂的、立体的交叉界面关系。在项目建设过程中，通过建立项目利益高于一切的总体思想，明确伙伴式合作开发的战略构思，建立平等协商机制，形成高层沟通协商常态化、工作沟通例会制、联合党建等工作手段，逐渐向建立伙伴式合作开发关系而进行努力。这也符合中国建设环境中的常规做法，即当业主方为了降低风险时，往往会采用非正式机制来增强企业间的信任，有时还会建立管理者间的私人关系来解决合同之外的问题。

4.4.集成的治理模式

基于上述项目管理特点的分析，本文认为西岸传媒港项目的核心特点在于地块土地出让上采取了地上地下土地分别出让的方式，使得地块开发工作由组织内完成，转变为地上、地下空间开发单位组织之间协同完成，而各地块之间又存在功能、经济和权属上的复杂界面关系。可见，整个项目的成功有赖于多家开发单位之间通力合作，而这种通力合作的达成，关键在于开发单位组织间关系治理的水平与成效。通过采取合适的组织间关系治理机制，使得各开发单位之间达成高水平的合作效力，是西岸传媒港项目成功的必经之路。

考虑到西岸传媒港项目“政府—市场”二元治理特征，以及众多的创新之处必须由政府主管部门进行配套政策创新，本项目实践了“政府主导下的伙伴式合作开发”理念，建立了“政府—合约—关系”三位一体的西岸传媒港项目组织间关系治理模式，并通过不同的治理机制整合了治理结构（见图3）。其中，合约治理和关系治理是市场调节手段，作用于除政府之外的项目各个参与者之间；政府治理是行政调节手段，是政府作用于各个参与者的治理途径。

4.5.治理模式效果初步分析

西岸传媒港这类涉及到多利益主体、且地上地下分别开发的方式，尚没有成熟的管理经验可以借鉴。传统意义的项目管理注重于项目本身获得成功和对战术层面的管理，单个项目管理中更为重视对任务的交付和对项目成功标准的控制执行，忽视了“治理”框架内对于项目整体中多项目的冲突管理与关系协调，与项目整体目标及对战略层的管理缺乏必要的衔接途径，“项目治理”层面的制度控制缺失。西岸传媒港项目管理者探索采用了集成的治理模式后，通过“政府主导多主体合作”的途径最大化地满足面向运营导向的建设需求，同时能够发挥政府—市场不同开发主体的特长，充分利用不同渠道的资金来源，实现投资主体多元化。目前看来，项目建设推进顺利，治理模式的积极效果已经逐步显现。政府治理的加强使得项目获得各类审批的速度得以加快，形成了创新机制，突破了许多审批的常规制约，从而确保了项目的进展并推动社会的利益；传统的合同治理模式约束了参建各方的行为，在各方出现冲突时有据可依，迅速解决；而隐性的关系治理更多体现在项目文化建设中，很好地促进了各方的合作。作为徐汇区、上海市重点项目，政府对其重点关注，并从价值导向层面引导公众对其的情感认知，促进公众对项目社会重要性的认可。

5.结语

多利益主体协同开发情境下，项目能否取得成功的关键在于组织间治理是否成功。本文将政府的治理力量视为独立于合同治理和关系治理之外的治理机制，首次尝试构建“政府—合约—关系”3个维度的治理框架，在传统的“合约—关系”二维治理框架基础上加入了政府行政协调的维度，对此类项目的管理框架起到制度支撑作用，丰富了相关研究的内容，提供了新的概念模型，具有一定的创新性，是应对目前我国地下空间统一开发建设中的经验不足，提升投资效益的有效途径，为地下空间的进一步利用和发展奠定了一定的理论和实践基础，也可以供类似的城市片区整体开发型重大工程建设实践参考。

对于政府参与投资的片区整体开发型城市综合体项目，其建设目标包括在获得商业利益的同时，提升区域整体品质，具有一定公共性特征，不能完全视同商业项目处理，应坚持“政府主导”的原则。政府应该发挥其治理职能，为项目的建设进行制度创新。同时，作为市场化运作的项目，又必须遵循市场规律，建立合约体系，发展高效的协调机制，整合政府和市场各自的优势资源，为项目推进起到承上启下的作用。作为质性的案例分析研究，虽然作者在研究过程中力求科学的设计研究方案以提高规范性，但是由于单案例基础上的结论，尚需更进一步的研究特别是定量研究以形成和发展一般性的命题和理论。因此，未来还需进一步围绕以下方面开展深入研究：第一，在研究广度方面，可以通过多案例研究，对相似类型的项目进行调研，对其治理机制进行考察，验证理论框架的可复制性；第二，由于定性研究具有一定的主观偏差，未来可以通过定量化研究来对治理

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