片区整体开发型重大工程项目治理研究——以上海西岸传媒港为例

时间：2020-04-01　　来源：《工程管理学报》谢坚勋等

化运作的项目，西岸传媒港属于规模巨大、包含商务办公、商业、酒店和居住功能的综合体项目，必须符合市场对城市综合体的需求。因此，必须将西岸传媒港项目成功的标准定位于同时满足上述两方面的需求，只有“双重目标”都成功的，项目才能被视为成功的。同时，必须要在满足相应的进度要求和市场可接受的造价水平条件下，顺利实现整个项目的高品质建设过程，则导致实现难度很大。

（3）西岸传媒港项目在设计、技术等方面的创新点多，加之前文所提及的项目创新开发建设模式及土地出让方式方面，形成了点多面广的项目创新格局。对于最终获得高品质的建筑产品而言，这些创新都是必要的，是品质的保证。然而，对于项目管理过程而言，许多的创新点尚缺乏相应创新政策的配套支持，许多的创新点与基本建设程序的常规做法、惯例性做法之间存在冲突的地方，需要项目管理者采取突破性思维，需要各方利益相关者，特别是政府规划建设行政主管部门进行同步的政策配套创新。

4.治理模式的应用

4.1.公益性项目——政府治理机制

西岸传媒港是集商业、公共服务为一体的综合性项目，其对地下空间的充分利用有利于集约使用土地资源，拓展发展空间，有利于发展城市低碳经济，节约能源；其二层平台的设置有利于人车分流，给市民、办公人员和旅游者创造了一个安全、舒适的工作和休闲环境，具有公益性质。加之项目本身是上海市和徐汇区两级重大项目，政府的作用不可或缺，政府主导是此类型项目建设推进的保障和基本需求[1]，政府对资源的控制、政府的直接干预[11]等都会对开发模式及开发主体造成影响。

一方面，政府作为公共利益的代表，必须通过规划管理这一手段处理好城市地下空间资源利用的眼前利益与长远利益、私人利益与公共利益之间的关系。这意味着科学化地开发利用城市地下空间是政府立足于城市现代化发展战略的有意识的政府行为，政府必须对城市地下空间的合理利用做出符合城市功能的战略性统筹。通过政府主导，可以协调政府有关职能管理部门，解决本项目因为地上、地下土地开发主体分割而产生的许多建设创新问题，另一方面，政府对城市发展的总体规划应该代表社会大众的偏好以及选择，但是各个市场主体的经济利益性行为可能会与城市发展的既定规律以及政府规划设计的城市发展道路不相一致。在这种情况下，微观主体的行为与社会选择之间的偏差，就必须要由政府来进行及时的调整，依靠市场手段进行规范。因此通过政府主导机制的实质化运行，可以对接项目开发单位和政府所代表的公众利益间的需求，使得项目建设更符合城市规划和城市设计的最初意图。

西岸传媒港项目借助徐汇区府会议、上海徐汇滨江地区综合开发建设管理委员会、徐汇区重大办等多种重要的政府机制进行协调推进，对项目建设目标、土地出让决策、项目审批、规划设计审批、项目建设推进和创新政策支持方面起到了极为关键的作用。特别是徐汇区政府 2013 年审议发布了《西岸传媒港统一开发规则》，对项目开发模式、土地出让方式、各建设单位开发建设和运营的界面和权利义务关系进行了约定，很大程度上奠定了项目建设推进的基础。由此可见，虽然政府介入经常被认为是会降低项目成功的可能性，但其在中国情境下的重大工程中依然具有积极作用[7]。

4.2.商业性项目——合约治理机制

西岸传媒港作为徐汇滨江的先导性项目，吸引了全球影视文化机构、音乐文化机构、时尚文化机构在此聚集，在周边带动一批高端商业、商务的发展，同时也带动了地价的逐渐攀升。西岸集团、梦中心、湘芒果、腾讯、万达信息、游族网络、国盛集团等不同的市场主体，通过土地招拍挂等方式获取地块开发权，其与政府之间签订了合同，作为市场经济主体追求各自的经济效益和社会效益。

在建设过程中，合约是约束各建设单位行为的重要载体。西岸传媒港各建设单位在各自签订的土地出让协议和《西岸传媒港统一开发规则》的指导下，通过协商签订一系列的双边、多边协议，约定各建设单位在产权、设计、施工和运营中的界面分工，特别是约定了各项公共设施费用分摊的原则和具体的实施办法。通过合作开发框架协议和实施细则，将组团式整体开发、地下空间统一建设的理念落实到可操作的做法、细则和措施，并统一了各地块项目建设的步调。通过契约精神对各建设单位的行为进行约束和调节，使得各建设单位形成一个虚拟的“建设单位联盟”，是将组团式整体开发、地下空间统一建设从理论转变为现实的关键步骤。

4.3.多利益主体——关系治理机制

由于仅仅依托于合同规定的义务不足以完全实现项目绩效的提升[12]，因此，借鉴英国旧城改造的经验[13]，西岸传媒港项目中提出在各建设单位之间建立和维护一种伙伴式合作开发关系。伙伴式关系一般被定义为：当项目成功成为各利益相关者的共同目标时，由分属政府、市场和社会三大部门的利益相关者形成的相互合作的（临时性）组织，参与主体在项目建设中表现为相互独立、相互协作、相互补充、风险共担、利益共享、彼此信任又相互监督的关系[14]。在本案

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