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电子政务项目绩效管理研究

时间:2018-12-20   来源:《电子政务》作者:ITGov中国IT治理研究中心 彭细正
      摘 要:在分析国内外电子政务项目建设存在问题及我国电子政务项目建设管理机制的基础上,提出了电子政务项目绩效管理的模型和内容,该模型主要包括绩效规划、绩效评估和绩效改进3个部分;并指出在电子政务项目绩效管理实施流程中要关注的3个节点是电子政务项目绩效管理开展的关键环节。
      关键词:电子政务项目;绩效管理;绩效规划;绩效评估;绩效改进
一、引言
      根据美国一家著名研究机构的调查,2000年美国政府和工业部门的所有IT项目,仅有28%获得成功,另外23%被取消,其余的49%部分合格。联合国在2003年对全球电子政务的调研也表明,经济处于发展中的国家,电子政务项目失败的概率高达60%-80%[1]
      2007年开展的全国电子政务大检查发现,我国电子政务项目建设中存在着一些突出的问题,主要包括:不少政务部门对电子政务的本质及其全局性、创新性和渐进性的认识不足,重建设轻应用、重技术轻管理,盲目建设、互相攀比、贪大求洋的现象普遍存在。特别是在深化行政管理体制改革的大背景下,个别部门把信息化当成了固化职能分工、拓展工作范围的手段,把目前政府机构职能交叉、多头管理的矛盾又搬到了网络空间,并用信息化手段加以固化,这些都是造成当前电子政务项目重复投资、重复建设,设施利用率不高、投资效益低下等问题的重要原因[2]
      笔者认为,电子政务项目建设中存在上述问题的根源在于缺乏有效的项目建设管理机制。当前,我国电子政务项目主要采用5阶段流程方法进行建设管理,即立项规划阶段(包括项目建议书、项目可行性分析和项目立项评审),招投标阶段,设计阶段(包括概要设计和详细设计),项目实施阶段(包括项目实施方案设计、项目实施),验收交付使用阶段等5个阶段[3]。这种管理机制最大的特点是开环粗放式管理,即整个项目建设管理过程是开环状态,不能有效监控和反馈项目的建设状况信息,如此导致项目建设的失控。本文提出的电子政务项目绩效管理,是一种闭环精细化管理方法和手段,将能在较大程度上实时掌控项目建设状态,及时做出决策,提高项目建设成效。
二、电子政务项目绩效管理概念、作用与模型
      (一)基本概念
      电子政务项目绩效管理是一个完整的体系,在这个体系中,信息化主管机构、财政部门、项目建设单位和项目实施单位全部参与进来,通过对电子政务项目需求的分析,目标的分解,项目绩效的规划、评估和改进,以促进绩效持续提升并最终实现项目绩效目标的管理活动。
      目前,无论是在理论阐述还是管理实践当中,绩效管理往往混同于绩效评估。绩效评估是对一项工作的具体评价,是绩效管理的一个局部环节和手段;而绩效管理的内容则要广泛得多,是一个完整的管理过程,不只包括绩效评估。绩效管理与绩效评估的区别和联系在于:一是绩效管理侧重于绩效的提升和信息的沟通,而绩效评估侧重于判断与评价;二是绩效管理是自始至终贯穿于整个管理活动中的,而绩效评估只是在特定的时期或时间点进行的;三是绩效管理侧重于事先的沟通和承诺,并根据事先的承诺评估事后的成效情况,而绩效评估只注重事后的评估。
      (二)基本作用
      电子政务绩效管理在电子政务建设管理过程中具有非常重要的积极作用,主要表现在:
      ⒈激励作用
      即通过一定的绩效管理方式,对项目绩效进行科学公平的设置,起到奖优罚劣的激励作用,这是绩效管理的传统功能。
      ⒉沟通作用
      通过绩效管理这个平台,促使信息化主管机构、财政部门、项目建设单位与项目实施单位之间,项目参与人员之间的交流与沟通;全面提高管理者的沟通意识和沟通技巧,进而改善项目管理者的管理水平和管理素质。
      ⒊评估作用
      就是对电子政务项目建设情况进行结论评价,也是对绩效管理结果的反馈。
      ⒋改进作用
      根据绩效评估结论,对项目绩效进行诊断,提出绩效改进方案,提升项目后续的建设绩效。
      (三)绩效管理模型
      如图1所示,电子政务项目绩效管理模型包括绩效规划、绩效评估和绩效改进3个方面,三者相互联系,构成一个闭环系统,表现为一个不断强化的正反馈过程。
三、电子政务项目绩效管理的主要内容
      (一)绩效规划
      电子政务项目绩效规划包括项目绩效管理制度、项目绩效目标和项目关键绩效指标的制定,它是电子政务项目建设管理的总体要求和指导方针。电子政务项目绩效规划应在项目立项阶段进行实施,即在项目建议书或项目可行性分析报告中包含项目绩效规划的内容,作为项目立项评审的一个重要组成部分。
      制定电子政务项目绩效规划应重点关注以下问题:是否考虑到整合利用已有资源,是否考虑到系统的互联互通和资源共享,是否涉及提供公共服务内容。
      ⒈项目绩效管理制度
      项目绩效管理制度包括:绩效目标制定和分解、绩效目标执行和实施、绩效监测与分析、绩效评估与改进、评估结果运用与问责。
      ⒉项目绩效目标
      根据项目建设目标制定项目绩效目标,可以从经济效益、政治效益和社会效益等方面设计项目绩效目标,绩效目标应尽量采用数字进行定量描述,以利于后续对绩效目标的考核。
      ⒊项目关键绩效指标
      项目关键绩效指标应从项目管理、项目产出、项目应用效果和项目资金使用等方面[3]予以设计,它们应包括定量和定性指标,并且每一个指标都要有评判标准,以便于后续的绩效评估的评分。
      (二)绩效评估
      电子政务绩效评估包括评估主体、评估目标、评估客体(评估对象)、评估指标、评估基准、评估方法、评估数据、评估结果和评估报告[4]等要素。
      ⒈评估主体与评估客体
      电子政务项目绩效评估的评估主体可以是信息化主管部门和财政部门或聘请第三方机构参与,也可以是项目建设单位自身或聘请第三方机构参与;评估客体(评估对象)就是电子政务项目本身。
      ⒉评估目标
      电子政务项目绩效评估主要是通过对电子政务项目建设管理情况、项目产出情况、项目应用情况和项目资金情况的评估,以掌握项目建设是否达到预期目标,总结项目建设经验和存在问题,促进项目绩效的提升。
      ⒊评估指标
      在绩效规划阶段制定的项目关键绩效指标是评估指标的重要组成部分,同时也应从项目管理、项目产出、项目应用效果和项目资金使用等方面设计评估指标,评估指标应包括定量和定性指标。表1所示为笔者所建立的电子政务项目绩效评估指标。
      ⒋评估方法
      评价方法包括各指标的权重确定方法和评估数据的获取方法。
      权重也称权数或加权系数,它体现了各项指标的相对重要程度。在指标体系和评分标准确定的前提下,综合评价结果主要依赖于指标权重,因此,指标权重确定得合理与否,关系到评价结果的可信程度。常用的确定权重的方法有德尔菲法(DelphiTechnique)和层次分析法(TheAnalyticHierarchyProcess)。
      评估数据获取方法主要有调查问卷、专家评测、集体座谈及个人访谈、查阅档案资料、现场核实和公众(用户)评议等。
      ⒌评估数据
      评估数据是评估结果产生的源泉,有了评估数据才使得评估工作开展得有意义。评估数据分为定量数据和定性数据两种,通常要对数据进行科学处理。
      定性数据的处理通常采用调查问卷法及实地检查等方法。为避免主观判断引起的失误,增加定性指标的准确性,可以采用隶属度赋值方法,将定性指标分成几个档次,分别对应1-10分。对于每一档次的评分,制定评分依据。评分依据是进行客观评估的约束条件,能够在一定程度上克服单纯主观评估的缺陷,使得评估人员在评分时具有一定的参考标准。
      定量指标的数据值按照指标释义和各单位具体情况进行收集,数据的收集可能需要统计、财政、发展改革、信息办等政府机构配合。由于各项定量指标的内容、量纲各不相同,直接综合在一起十分困难。因此,需要将这些指标进行无量纲处理,将定量指标原值转化为评估值。
      ⒍评估结果与评估报告
      评估结果是对评估数据进行汇总、分析和归纳而形成的,是电子政务项目绩效的直接体现,也是项目绩效改进的主要依据。
      评估报告由正文和附录两部分组成。报告正文的主要内容包括基本情况描述、主要各项绩效指标对比分析、评估结论、发展趋势预测、评估依据和评估方法等。报告附录包括有关评估工作的基础文件和数据资料。评估报告要维护被评估单位的正当业务秘密。
      评估报告应该由独立第三方的专业人员进行符合性审核,审核的内容主要包括:评估工作程序是否完整、评估方法是否正确、选用评估标准是否适当、评估报告是否符合规范等。
      (三)绩效改进
      电子政务绩效改进包括绩效诊断、绩效改进方案、绩效辅导、绩效总结。根据评估数据和评估结果,对电子政务项目绩效进行诊断,并根据绩效诊断情况提出绩效改进方案,进行绩效辅导和绩效总结,以提高项目建设单位的后续项目建设管理能力和水平。
四、电子政务项目绩效管理的实施
      根据电子政务项目绩效管理的主要内容,电子政务项目绩效管理实施流程如图2所示。通过对电子政务项目的绩效管理,电子政务项目从立项到项目验收上线运行,项目参与各方都需不断加强沟通协调,及时掌握项目建设状况。在整个项目绩效管理过程中,要抓住绩效管理的3个关键节点:第一个节点在项目立项阶段的项目可行性分析阶段,在该节点要制定项目绩效管理制度、项目绩效目标和项目关键绩效指标等绩效规划;第二个节点在项目建设实施阶段,在该节点要做好项目绩效跟踪并提出绩效改进意见;第三个节点在项目验收阶段,在该节点要完成项目绩效评估的实施,主要是将项目的实际建设情况与立项阶段设计的项目绩效指标进行对照,评估项目绩效的完成情况,最终要形成《项目建设绩效报告》,并根据绩效报告提出绩效改进方案。绩效报告是项目验收的重要组成部分,在项目验收后要持续跟踪项目绩效改进情况。
      参考文献
      [1]张成福,唐钧.电子政务绩效评估:模式比较与实质分析[J].中国行政管理,2004(5):21-23.
      [2]国家电子政务工程建设项目管理暂行办法问答之三——目前我国电子政务工程建设项目中存在的问题[EB/OL].(2007-1031).http://gjss.ndrc.gov.cn/xxh/zcfg/t20071031_169829.htm.
      [3]彭细正.电子政务项目绩效评估——实现项目精细化管理之道[J].信息化建设,2008(9):15-16.
      [4]孟秀转,孙强.电子政务综合绩效评估体系研究[J].中国行政管理,2008(8):77.
      作者简介:彭细正,男,工学硕士,ITGov中国IT治理研究中心研究员,主要从事IT治理、IT服务管理和IT绩效的研究和推动工作。(本文于2009年发表于《电子政务》)
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